我国旅游管理“1＋3”模式体制改革突显可喜成绩

    “截至目前，全国已有20个省（区、市）先后成立旅游发展委员会，还有若干省份的旅游发展委员会正在酝酿当中。”这是中国旅游报记者日前从国家旅游局获取的权威信息。

    数据背后，凸显出我国旅游管理体制改革的可喜成绩，更说明了以“1＋3”模式为核心的体制突破已从星星之火呈现燎原之势，为各地全域旅游建设工作提供了强大制度保障。

    破解“不相适应”难题

    国家旅游局局长李金早在年初召开的全国旅游工作会议上提到，分析旅游业面临的形势时必须清醒地看到，我们所面临的困难和挑战具体体现在12个“不适应”，其中之一就是现行的旅游管理体制与“两个综合”（综合产业和综合执法）不相适应。

    如何解决这种“不相适应”？2月19日，国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，就改革创新旅游市场监管机制和加强旅游市场综合监管工作进行了部署。通知强调，要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等突出问题。与此同时，国家旅游局正式启动全域旅游示范区创建工作，明确要求各地适应现代旅游综合产业、综合执法要求，加快旅游业管理体制和执法机制改革创新，鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

    顶层设计迅速得到各地积极响应，以“综合协调+专项保障”为特征的“1+3”旅游管理体制改革在全国遍地开花。山东大学旅游管理系主任王德刚认为，在全域旅游发展理念指导下，国内许多城市相继设立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等旅游执法机构，创新旅游综合执法机制，全面整顿、维护旅游市场秩序，在全国起到了很好的引领示范作用，这是旅游法颁布和全域旅游发展战略实施以来，我国在旅游综合执法、维护旅游市场、全面推进依法治旅依法兴旅方面的又一创新举措。

    专家表示，与旅游业的综合性强、关联度高相比，当前，旅游管理体制的矛盾突出表现为部门职能的不协调、不衔接、不匹配，应以整合为核心，创新旅游管理体制，努力实现监管覆盖旅游活动全过程、贯通旅游产业全链条，逐步实现旅游行业管理向部门协调转变、向职能整合转变、向制度保障转变。在此背景下，“1＋3”创新模式的提出，是旅游产业发展的客观要求，也是旅游部门主动作为的具体体现，必将进一步增强旅游业发展的综合协调能力，有效满足综合产业、综合监管的需求，更好地推动旅游产业繁荣发展，为当前经济社会改革发展注入新的动力和活力。

    综合监管成效显著

    “1＋3”模式的全国性推广为旅游业带来了哪些影响？2016年上半年，全国旅游投诉举报总量同比下降12.42%，媒体曝光及负面评价指数同比下降13.52%——“双下降”离不开“1＋3”发挥的积极作用。业内普遍反映，“1＋3”模式的推行让过去旅游部门管不了、很难管的问题变得容易解决，综合监管、综合执法机制的形成，让全国旅游市场秩序向好发展，市场环境得到有效净化。

    今年10月1日，媒体报道有团伙在张家界汽车站追客赶客，并将游客赶上安排好的出租车，然后带至张家界景豪酒店的“中旅门市部”参团，进入景区后又强制收费，形成连环骗局。获知情况后，张家界市随即启动“旅游联动执法快速反应机制”，旅游和外事侨务委员会、旅游警察、旅游工商分局等各相关职能部门，依据职责，迅速调查，专人组成专案调查组开展工作。仅1天后，涉事人员和旅游企业就受到了处罚。

    张家界市旅游和外事侨务委员会主任兰智平说，这是“1+3”综合执法开出的首张“罚单”，综合协调机制能够起到快速反应、深度联动的执法效果，有利于推动部门联动、上下联动，形成合力。

    “张家界旅游市场很大，旅游市场环境较为复杂，要通过一套综合治理机制实现举一反三、标本兼治。”市旅游质量监督管理所所长汪涌表示，今后在查处重大涉旅案件时，旅游质监、旅游工商、旅游警察和其他涉旅单位也将采取这种联合办公模式，实现证据、信息、行政资源、执法力量的共享共用。

    前不久，一名江苏游客向浙江桐庐全域旅游综合执法办公室投诉，称自己在桐庐某景区买到了天价石斛。全域旅游综合执法办公室迅速将投诉交办到桐庐县法院旅游巡回法庭，法庭按照诉前调解程序处理。经过调解，石斛商家同意退货，将货款全部退还，游客表示满意。全域旅游综合执法办公室工作人员胡建平说，过去碰到这种情况，旅游部门是爱莫能助，现在一切都迎刃而解了。

    一个个生动的案例，体现出“1＋3”体制发挥的“集合效应”。

    据了解，全国很多地方还探索出“1＋3＋N”的模式，多出来的“N”是推动建立与各部门职能相互包容衔接的各种旅游发展制度。如安徽省黄山市在旅游市场联合执法的基础上，开展旅游综合执法试点工作，先期选择黟县、黄山区、黄山风景区和中心城区屯溪老街、高铁北站、火车站等区域，探索实施旅游管理相对集中行政处罚权，并计划成立市级、黄山区、黟县旅游管理综合行政执法局和黄山风景区分局，在试点范围内，集中行使旅游管理领域相对集中行政处罚权和执法职权。

    助推全域旅游发展

    目前，我国正在全面铺开全域旅游建设工作，从景点旅游模式走向全域旅游模式要实现九大转变，其中之一便是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。

    今年5月，国家旅游局在京召开首批全国旅游业改革创新先行区工作会议，会上，“1+3”旅游管理体制创新成为代表们讨论交流的热点之一。武汉、青岛、乐山、湖州、黄山、保定、栾川等作为典型交流的市县均提出，“1＋3”模式有力助推了全域旅游发展，成为全域旅游的“软实力”之一。

    对此，李金早提出，应继续改革创新旅游综合执法机制，鼓励推进旅游综合执法队伍等改革创新举措，为全域旅游发展提供综合执法保障。要把旅游市场环境治理纳入城市综合治理的范畴，加大治理力度，形成管理联动。建立健全“政府统一领导、部门依法监管、企业主体负责”的旅游安全责任体系与工作机制。

    11月底，山东省14个市级旅游发展委员会集体揭牌，在行业内引起了不小的“轰动”。国家旅游局副局长李世宏在出席揭牌仪式时强调，成立旅发委绝不是简单地换块牌子，而是标志着一地旅游改革取得实质性突破，全域旅游也有了制度性保障。以山东为例，这将对山东旅游业转型升级和产业融合产生直接推动；同时，局改委也不是简单地换个位置，而是需要切实构建起旅游巡回法庭、旅游警察、旅游工商在内的“1+3”综合性旅游市场监管创新体系，并在党政统筹等方面为全域旅游提供相应的保障机制。

    国家旅游局相关负责人指出，全域旅游工作开展以来，大家感受到的最显著变化就是，地方党委、政府对旅游业的认识发生了重大变化，并推动旅游发展在体制机制、政策措施等方面向“综合产业综合抓”的大旅游格局转变，多年来影响和制约旅游业发展的“老大难”问题也正在逐步解决。“通过大力推进‘1+3’旅游管理体制建设，旅游纠纷正从单一行政调解向‘调解+仲裁+行政执法+司法诉讼’综合处置转变，旅游治安正从被动的事后处置向主动、及时、有效处理转变，旅游发展正从部门单一发力向多部门协同配合转变。”

    今后，国家旅游局将持续推动旅游综合改革，相信在从中央到地方的大力推动下，会有越来越多的旅游重点地区探索出新的旅游管理体制机制，分享旅游业改革发展的红利。